Интервью А. Саватюгина в свежем номере журнала "Рынок ценных бумаг"

Если говорить точнее, BCG было выбрано по итогам проведенного тендера, в котором участвовало око-ло 10 всемирно известных консал-тинговых фирм. Помимо НАУФОР в этом проекте участвуют фондовая биржа РТС, национальный депозитарный центр и еще несколько про-фессиональных участников рынка.
Обращение к международной ор-ганизации было вызвано необходи-мостью независимого анализа дей-ствующего российского законода-тельства в области рынка ценных бумаг. К сожалению, несмотря на 10-летнюю историю нашего законо-дательства в системе регулирова-ния рынка остается много нерешен-ных вопросов. Законы не всегда со-ответствуют Конституции, подзакон-ные акты зачастую не согласуются с самими законами, предписания разных министерств и ведомств ча-сто противоречат друг другу и т.д.
Также будет полезно проанализи-ровать тенденции развития россий-ского законодательства и сравнить их с западными образцами в облас-ти финансового права, посмотреть, насколько соответствует наше законодательство мировой юридической практике, и, прежде всего, на разви-тых рынках США, Великобритании, Германии. Это страны с наиболее развитым финансовым правом и большой историей, и их опыт имеет для нас не только теоретическое, но и вполне прикладное значение. На-пример, часто регуляторы говорят о том, что они принимают определен-ные акты с учетом международного опыта. Честно говоря, не всегда эти ссылки участникам рынка кажутся корректными, и мы пригласили меж-дународных экспертов с целью опре-делить, действительно ли это соот-ветствует мировой практике, являет-ся ли она оптимальной в российских условиях и какие можно выработать рекомендации, как для участников рынка, так и для его регуляторов.
Помимо юридических аспектов будут обсуждаться общеэкономиче-ские, стратегические и аналитиче-ские вопросы, различные аспекты развития биржевой торговли и дру-гих сегментов финансового рынка, проблемы раскрытия информации, корпоративного управления и ряд других немаловажных моментов.

РЦБ: Данное исследование будет транс-формировано в предложение для ФКЦБ?

В первую очередь мы хотим полу-чить рекомендации для себя. Пос-мотреть на мировые тенденции в области регулирования, законода-тельства, развития торговли ценны-ми бумагами, финансов в целом — действительно важно, нужно и ин-тересно. Конечно, результаты ис-следования и конкретные предло-жения российских и зарубежных экспертов будут представлены в ФКЦБ и опубликованы в СМИ.

РЦБ: Сейчас некоторые эксперты склон-ны описывать процесс становления российского рынка ценных бумаг как некое противодействие двух систем: американской и английской. Какая система, на Ваш взгляд, бли-же России, и по какому пути пойдет развитие российского рынка?

Скорее, это противодействие не между американской и английской системами, а между германской и англосаксонской. Причем, это каса-ется не только области права и сис-темы законодательства, но и систе-мы организации рынка в целом. В России еще 10 лет назад, когда ры-нок только зарождался, стояла проб-лема выбора между германским и англо-американским путями разви-тия. В то время председатель ФКЦБ предлагал принять англо-американ-скую схему, а его главный оппонент из ЦБ рекомендовал пойти по гер-манскому пути. С точки зрения эко-номики разница между этими схема-ми заключается в том, что герман-ский и близкие к нему рынки предпо-лагают доминирование кредитной системы, слабое развитие биржевых институтов и, как правило, незначи-тельное “распыление”  собственно-сти,  т.е. концентрацию крупных паке-тов акций в руках ограниченного чис-ла собственников. Американская си-стема, наоборот, направлена на раз-укрупнение пакетов и увеличение числа держателей акций. Поэтому в США сильно развита биржевая тор-говля: перелив капитала, прежде все-го, происходит через биржи, через ценные бумаги, и существует четкое разделение банков на кредитные и инвестиционные.
В России получилось некое спле-тение двух систем, потому что, с од-ной стороны, наше законодательство по ценным бумагам во многом было подготовлено благодаря американ-ским экспертам, а с другой, — по ма-кроэкономическим и финансовым характеристикам российская систе-ма все-таки ближе к германской. У нас наблюдаются доминирование банков, крупные пакеты собственно-сти, небольшой класс мелких собст-венников и т.д. Поэтому и возникает конфликт права и экономики.
С моей точки зрения,  было бы не-верно брать за образец  какую бы то ни было сложившуюся систему, потому что каждая из них формиро-валась столетиями в тесной увязке с конкретными историческими ус-ловиями, правом, финансовой и экономической системами. Поэто-му слепо копировать - для России не лучший вариант.
Я считаю, и мое мнение основыва-ется на многолетней мировой прак-тике, что, во-первых, финансовый рынок, должен быть свободным и ли-беральным. Он, как никакой другой рынок, зависит от общей экономиче-ской ситуации и практики регулиро-вания. Малейшее изменение в усло-виях, — и инвесторы сразу же либо уходят, либо, напротив, приходят все сразу. Во-вторых, этот рынок являет-ся одним из наиболее высокопро-фессиональных и интеллектуалоемких. Его участники — люди с амбици-ями, которые считают, что жесткое регулирование им не нужно - они и сами могут со всем разобраться.
Когда государство может и долж-но принимать какие-то решения, влиять на рынок? Ответ прост: в тех случаях, когда рынок сам не справ-ляется со своими задачами. Кроме того, государство должно обеспечи-вать защиту прав собственности.
Финансовый рынок должен быть максимально прозрачным, посколь-ку чем он прозрачнее, тем эффектив-нее. Теория эффективного рынка на том и построена, что информация должна быть достоверной и откры-той. И это по определению подразу-мевает отсутствие инсайдерской ин-формации и невозможность манипу-лирования. Однако самостоятельно рынок не может эту проблему ре-шить, потому что эмитенты часто не заинтересованы в раскрытии инфор-мации. Наоборот, во многих случаях они пытаются “приукрасить” балансы с целью привлечения инвесторов; аналитики также не всегда заинтере-сованы в достоверной информации, так как возможно возникновение конфликта интересов и т.д. Поэтому требование по раскрытию информа-ции и доведению ее до всех участни-ков рынка очень важно.
Государство ужесточает требова-ния по раскрытию информации для всех, но только не для себя. У госу-дарства скапливается огромное ко-личество информации, огромные ар-хивы, которые оно никому не дает. Возникает справедливый вопрос: ка-кой тогда смысл в этой информации? Смысла нет. Таким образом, государ-ство становится самым главным инсайдером. Попробуйте, например, уз-нать у ФКЦБ, сколько лицензий заре-гистрировано на рынке? Если вам это удастся, я буду восхищен вашими способностями.
Еще одна функция государства — просветительская. Надо учить инве-сторов, поскольку именно на них приходятся основные риски.
Я бы выделил три потенциально возможные модели решения проб-лемы распределения рисков, если рассматривать этот вопрос в разре-зе финансового рынка в целом.
Первая модель — администра-тивная. То есть жесткий контроль со стороны государства за всеми участ-никами, повышение надежности пу-тем ужесточения финансовых требо-ваний, что, собственно, у нас и проис-ходит. Постоянно изменяются требо-вания к собственному капиталу, к финансовым нормативам, проводят-ся проверки и т.д. Другими словами, государство берет на себя контроль за профучастниками, но оно же бе-рет на себя и ответственность за ка-чество этого контроля. Тогда, соглас-но логике, государство должно брать на себя возмещение убытков в слу-чае, если тот, кого оно контролируют, оказывается мошенником. На прак-тике же российское государство уже-сточает контроль, но ответственность за него брать не хочет. К сожалению, в России такая модель присутствует не только на рынке ценных бумаг, но и на финансовом рынке в целом.
Вторая модель — нивелирова-ние рисков посредством системы страхования. Эта система тоже не-достаточно либеральна, поскольку если страхование обязательное, то в ответе - опять-таки государство. На мой взгляд, эта система лучше, но она также не оптимальна. Например, система обязательного страхования банковских вкладов существует и в Америке, но в последние годы все громче говорят о том, что она изжила себя, поскольку формирует иждивен-ческие настроения у тех же самых вкладчиков. Они не думают о выборе надежного банка, о сохранности сво-их вкладов, о том, чтобы контролиро-вать деятельность этого банка. Они уверены, что в экстремальной ситуа-ции страховщики все выплатят.
 Наиболее рационально, с моей точки зрения, развивать третью модель — либеральную. Напри-мер, если есть система страхования, то пусть она не будет обязательной. Если “продвинутый” пользователь стремится получать большую при-быль и не хочет платить посредни-кам, то не надо его к этому принуж-дать. В этом случае появляется за-интересованность контролировать работу того или иного финансового учреждения. Пользователь станет читать не только отчет о состоянии собственного счета, но и отчет о де-ятельности банка, участвовать в его работе, кооперироваться с другими вкладчиками, делегировать пред-ставителей в совет директоров, сле-дить за изменением ситуации в бан-ковском секторе. То есть нужно на-правлять усилия на повышение уровня инвестиционного мышления и каждого инвестора, и страны в це-лом. Причем многие профучастники готовы спонсировать подобные об-разовательные программы.

РЦБ: В настоящее время активно обсуж-дается закон о саморегулируемых организациях (СРО). В чем заключа-ется его суть, и какие предполагает-ся ввести новшества в деятельность и систему регулирования СРО?

Самое главное — вводится такое понятие как “саморегулируемая ор-ганизация” на всех рынках. До сих пор саморегулируемые организации существовали только в отраслевых законах, в законе о рынке ценных бу-маг и в законе о банкротстве. Судьба нового закона очень нелегкая, но он внесен на рассмотрение в Государст-венную думу, которое состоится, по всей видимости, этой осенью. Сейчас данный законопроект подписали около 70 депутатов Думы и членов Совета Федерации. Хотя, по сути, это правительственный закон, который разрабатывало министерство эконо-мики и развития. Но в силу ряда при-чин он так из правительства в Думу и не попал.
Необходимость в принятии тако-го закона действительно назрела. Сейчас в каждой отрасли действуют различные союзы, организации, объединения: от ассоциации рос-сийских мороженщиков до ассоциа-ции российских банков. Большинст-во из них выполняет исключительно лоббистские функции, т.е. отстаива-ние интересов участников рынка пе-ред государственными органами.
Саморегулируемые организа-ции — это не просто отраслевое лоб-би, это реальное саморегулирова-ние: участники рынка сами устанав-ливают для себя единые стандарты деятельности, их же регулируют, и со-ответственно сами наказывают себя за отступление от этих стандартов. На сегодняшний день в России подоб-ной практики нет. Стандарты прини-маются исключительно государст-венными органами. Рынок не может воздействовать на поведение чинов-ника, который определяет правила игры. Это не совсем справедливо: ес-ли две стороны договариваются, то они должны совместно определять правила игры. С принятием нового законопроекта эта проблема будет в определенной степени решена.
В дальнейшем предполагается, что будут приняты отраслевые зако-ны, учитывающие специфику каждой отрасли, либо в существующие отрас-левые законы будут внесены необхо-димые изменения. Например, в За-кон о рынке ценных бумаг будут вне-сены изменения, касающиеся саморегулируемых организаций на этом рынке. Кроме того, предполагаются изменения в Налоговом кодексе.
Очень важно, чтобы СРО выпол-няли не только функцию разработки стандартов и контроля, но и реаль-ного взаимодействия рынка с регу-лятором. Безусловно, необходим один (или несколько) представитель рынка, который отстаивал бы общие интересы профучастников перед го-сударственными органами.
Важным моментом является и предоставление СРО возможности подавать иски в защиту своих чле-нов. Сейчас по процессуальному ко-дексу это невозможно. В принципе, мы можем оказывать определенную интеллектуальную, моральную, экс-пертную помощь. Но мы не можем выступать в суде от имени конкрет-ной компании. В тоже время, не каж-дая компания возьмет на себя сме-лость самостоятельно подавать иск против регулятора: в компании пони-мают, что даже если и выиграют су-дебное разбирательство, то это мо-жет создать дополнительную и весь-ма реальную угрозу для их бизнеса.

РЦБ: Но если Вы будете отстаивать в суде чьи-либо интересы, все равно ста-нет известно, от имени какой ком-пании выступает НАУФОР...
НАУФОР может выступить иници-атором. Например, какое-либо но-вое постановление регулятора уще-мляет интересы одного или не-скольких членов СРО. В этом случае НАУФОР выступает с инициативой обратиться в суд, сама же компания может быть формально не задейст-вована в процессе. НАУФОР уже сталкивалась с подобной ситуаци-ей, но действующее законодатель-ство не позволяло ассоциации вы-ступать на стороне наших членов.
Что же касается экспертного со-вета при ФКЦБ, то в том виде, в ко-тором он существует, фактически он не способен выполнять возложен-ные на него функции. Совет может обсудить постановление ФКЦБ и, на-пример, высказать свое недовольст-во, что вовсе не будет являться пово-дом для каких-либо изменений.
Саморегулирование же предпо-лагает обратную связь — участники рынка сами формулируют правила и сообща их принимают. Если каж-дый из профучастников сможет вы-сказать свое мнение, то отпадет не-обходимость в создании формаль-ных экспертных советов при мини-стерстве. Сейчас же, например, проекты постановлений ФКЦБ сре-ди членов экспертного совета рас-пространяются под грифом “Для служебного пользования” без воз-можности публичного распростра-нения и обсуждения. По-моему, это делает, саму идею создания экс-пертного совета абсурдной.

Как, согласно новому закону о СРО, предполагается осуществлять конт-роль самих саморегулируемых ор-ганизаций?

Предполагается ведение реестра саморегулируемых организаций. И хотя еще не совсем понятно, кто бу-дет вести этот реестр, по логике эта функция должна принадлежать ми-нистерству юстиции.
В законе определены общие тре-бования к саморегулируемым орга-низациям относительно количества членов, наличия инструментов за-щиты как их собственных интере-сов, так и прав потребителей их продукции. Распределены конт-рольные функции. Поскольку СРО существует за счет членских взно-сов, контроль осуществляет тот, кто эти взносы платит.